Marek Nawara
Polskie regiony w Europie. Ogólnopolski Kwartalnik Samorządowy Nr 1 (7) marzec 2016
Kończy się okres wdrażania funduszy strukturalnych 2004-2006. Przez prasę, radio i telewizję przewija się debata, związana z niskim poziomem ich wykorzystania. Jedni twierdzą, że jest to wynik rygorystycznych procedur wdrażania. Inni poszukują przyczyn w ograniczeniach wynikających ze stosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Jeszcze inni zwracają uwagę na kłopoty we wdrażaniu programów, z powodu mało zrozumiałych i często wewnętrznie niespójnych przepisów, które mocno zbiurokratyzowały cały system wdrażania. Wszystko to jest po trosze prawdą. A do tego były jeszcze kłopoty z informatycznym systemem zarządzania funduszami SIMIC i ciągle usprawnianym tzw. generatorem wniosków. Jeśli dołożyć do tego niejasny podział kompetencji pomiędzy instytucjami wdrażającymi, zarządzającymi, pośredniczącymi i płatniczymi oraz ogłaszanie naboru wniosków przed fazą ostatecznych uzgodnień, to widać biurokratyczną mitręgę beneficjentów. Dało się jednak zaobserwować, że pro-gramy wdrażane przy udziale samorządu województwa były realizowane sprawniej. Samorządy województw bardzo odpowiedzialnie podeszły do ogromnej szansy, jaką dały im fundusze europejskie. Ostatecznie rozwiały też obawy, że sobie z tym nie po-radzą. Mając zatem spore doświadczenia, powinniśmy dzisiaj przeanalizować po-pełnione błędy, by ich nie powtórzyć w nowej perspektywie finansowej, a procedury wdrażania ustanowić w taki sposób, by w jak największym stopniu wykorzystać niełatwo wynegocjowane pieniądze unijne. Ostatnio rząd RP przyjął Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) na lata 2007-2013. Opierają się one na wcześniejszych dokumentach, takich jak: projekt Narodowego Planu Rozwoju, Program Działania Rządu „Solidarne Państwo”, Założenia do Strategii Rozwoju Kraju 2007-2013.
W przedłożonych propozycjach wdrażania NSRO występują dwie poważne zmiany jakościowe. Pierwsza związana jest z kwalifikowaniem kosztów w projektach. Zakłada się (na razie!), że VAT będzie kosztem kwalifikowanym. Oby tak zostało – propozycji tych trzeba bronić w trakcie negocjacji i uzgadniania NSRO z Komisją Europejską! Druga dotyczy umocowania samorządu województwa jako instytucji zarządzającej dla regionalnego programu operacyjnego (RPO). Strategię rozwoju uchwala sejmik województwa. Logiczną konsekwencją powinno być zatem uchwalanie regionalnych programów operacyjnych, które są uszczegółowieniem i przybliżeniem celów polityki regionalnej zapisanych w strategii. Przekazanie samorządowi województwa kompetencji instytucji zarządzającej dla realizacji NSRO nadaje regionalnemu programowi operacyjnemu charakter programu wojewódzkiego, a przecież jego uchwalanie należy do sejmiku województwa. Jednym słowem jest to konsekwencja postanowienia, że wdrażamy 16 samodzielnych programów regionalnych. Regulacja taka, ze wszech miar pożądana, daje szansę ustanowienia jasnego podziału kompetencji i odpowiedzialności w programowaniu funduszy strukturalnych. Stwarza też możliwość klarownego ustanowienia odpowiedzialności finansowej. Nie trzeba dodawać, że jasne przypisanie kompetencji w połączeniu z odpowiedzialnością da w przyszłości lepsze wyniki we wdrażaniu. Monitoring stanie się łatwiejszy, a efektywność podejmowanych przedsięwzięć będzie można ocenić lepiej. Miejmy nadzieję, że szczegółowe rozwiązania i ostatecznie przyjęte procedury będą znacznie prostsze, mniej zbiurokratyzowane i bardziej klarowne, niż te obowiązują-ce dzisiaj. Niebagatelna jest przecież kwota przeznaczona na realizację RPO-ów, która wynosi prawie 16 mld euro, co stanowi 26,8 proc. wszystkich funduszy wdrażanych w ramach NSRO! Chciałem zwrócić jeszcze uwagę na sposób realizacji programu operacyjnego rozwoju Polski Wschodniej. Chodzi o to, by priorytety regionalnych programów operacyjnych, a w konsekwencji i realizowane projekty nie były tożsame z tymi, które będzie wdrażał minister w ramach programu rozwoju Polski Wschodniej. Nie będzie to zapewne łatwe zadanie. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przewiduje, że 70 proc. funduszy programu operacyjnego „kapitał ludzki” będzie wdrażanych przez samorządy wojewódzkie. Konieczne i niezbędne jest zatem ustanowienie właściwych kompetencji i relacji pomiędzy instytucją zarządzającą (ministrem) i pośredniczącą (samorządem województwa) po to, by efekty wydawania ogromnych sum były widoczne. Dobrze, że minister pozostawia dla siebie obowiązek zarządzania strategicznego, pozostawiając zarządzanie operacyjne innym instytucjom i organom publicznym. W okresie wdrażania 2004-2006 dało się odczuć brak dobrej koordynacji we wdrażaniu programu. Dzisiaj jest tak, że nie możemy wiarygodnie ocenić efektów wydanych pieniędzy. I jeszcze jeden ważny aspekt, związany ze sposobem podziału funduszy na województwa. Minister proponuje stary algorytm, przyjęty jeszcze w roku 2000 dla kontraktów wojewódzkich, a później dla ZPORR, który nie oddaje rzeczywistych problemów i zróżnicowania wewnątrz regionów. Mapa rozkładu PKB na jednego mieszkańca, liczonego według podregionów wyróżnia – oprócz województw wschodnich – dodatkowo najsłabsze pod-regiony: dwa na Mazowszu, jeden w Łódzkiem i dwa w Małopolsce. Wszędzie tam PKB per capita jest poniżej 75 proc. średniej krajowej. Przyjęty algorytm rozdziału środków nie uwzględnia tego zróżnicowania. Uśrednia zaś przyjmowane wielkości, co w konsekwencji nie oddaje dobrze potrzebnego wsparcia na finansowanie RPO. Wskaźniki te zaburzone są bowiem przez potencjał ekonomiczny miast metropolitarnych (Kraków, Łódź, Warszawa). War-to się nad tym zastanowić.