Stymulowanie przez Gminę procesów społeczno-gospodarczych

Jest to moje pierwsze wystąpienie wśród fachowców ekonomistów.
Ja sam nie jestem ekonomistą, ale 6 lat pracuję w samorządzie terytorialnym, 6 lat tworzyłem tę instytucję i myślę, że moje doświadczenie pozwala mi na zabranie głosu. Jestem w dość trudnej sytuacji, bo o finansach samorządu dr L. Fijał tak świetnie opowiedział, ale spróbuję coś dodać na temat możliwości i ograniczeń w stymulowaniu procesów społeczno-gospodarczych przez gminę. W świetle tego, co już było powiedziane, jest to zadanie niezwykle trudne. Chociaż pytanie jest retoryczne, czy rzeczywiście gmina powinna procesy społeczno-gospodarcze aż tak mocno stymulować.

Przewodzę krakowskiemu Sejmikowi i od 6 lat zarządzam gminą podkrakowską i dlatego może mam nieco inne spojrzenie niż skarbnik wielkiego stołecznego Miasta Krakowa. Jest to gmina Zielonki, 12-tysięczna społeczność. Nieco inaczej w świetle ustawy o finansowaniu gmin jest wartościowana. Samorząd terytorialny jako organ społeczności lokalnej bazuje na instytucji gminy mającej nowy status ustrojowy i majątkowy. Otóż z tego zapisu wynika, że gmina bierze udział z życiu gospodarczym poprzez uczestnictwo w obrocie cywilno-prawnym. Gmina uczestniczy zatem w rynku kapitałowym, może emitować obligacje, może posiadać udziały w spółkach, a także uczestniczyć w tworzeniu banku. Wreszcie, co najważniejsze, gmina wykonuje niektóre usługi publiczne lub zleca ich wykonanie, mając znaczny wpływ na ceny tych usług. Przykładowo, chociaż usługę wodno-kanalizacyjną wykonuje spółka kapitałowa, to jednak cena wody czy opłata za zrzut ścieków ustalana jest przez gminę. Oznacza to pewien wpływ na stymulowanie procesów społeczno-gospodarczych w mieście. Gmina stara się zmniejszać niedobory finansowe lub — inaczej —ograniczać wypływ pieniądza z budżetu gminy do budżetu państwa. Świetnie robi to minister finansów, ale ograniczając dochód gminy! Ostatnio skrytykowano w prasie samorządowej stanowisko ministra Modzelewskiego dotyczące opodatkowania podmiotów będących w transformacji organizacyjno-prawnej za przerzucenie podatku od nieruchomości — wynikającego z podatku od budowli — do podatku dochodowego będącego w gestii ministra finansów. Bardzo proste rozwiązanie, które spowodowało, że niektóre gminy stanęły na granicy bankructwa, gdyż podatek ten jest ważnym źródłem dochodu gminy.

Kolejny problem to aktywne gospodarowanie majątkiem. Otóż z tego tytułu, że gmina jest podmiotem praw, to może komunalizować majątek gminy. Ustawodawca przewidział na to 3 miesiące, ale trwa to do dzisiaj i w niektórych przypadkach będzie jeszcze trwać lat wiele. Gmina może także majątek nabywać, sprzedawać, dzierżawić, czyli prowadzić w ten sposób politykę majątkową. Politykę majątkową prowadzi zarząd na podstawie uchwał rady gminy. Aktywne gospodarowanie majątkiem może się realizować również poprzez przekazywanie uprawnień rady gminy zarządowi, a także jednostkom pomocniczym (dzielnica, osiedle). Przyspiesza to podejmowanie decyzji.

Ważną sprawą są podatki, jednakże gmina nie ma dużych możliwości kreowania polityki podatkowej. Szkoda, bo polityka podatkowa przecież powinna stymulować procesy społeczno-gospodarcze. Okazuje się, że dochód z tytułu podatku nie jest znaczący w budżecie gminy, gdyż w zależności od kategorii gminy, jej wielkości, kształtuje się w granicach od 5% do 15%, rzadziej 25%. W związku z tym nie są to kwoty, które mogłyby w istotny sposób wpływać na gospodarkę gminy, a także zachęcać do długofalowej polityki mającej przynieść w konsekwencji zwiększony dochód. Gmina, która ograniczy sobie własny dochód z tytułu podatku poprzez wprowadzenie zmniejszonych stawek podatku uchwałą rady gminy, zostaje niejako ukarana przez ministra finansów kompensacją tych strat, które to kompensacje minister finansów odlicza od subwencji ogólnych dla gminy, która więc traci niejako w dwójnasób. Budżet gminy, tzn. konstrukcja planu finansowego stanowi pewien wybór polityczny. Gmina planując dochody własne, musi zadbać o to, żeby te dochody stanowiły jak największy udział w budżecie, gdyż musi ona wykonywać coraz więcej zadań. W związku z powyższym budżet gminy można kreować dwojako. Przede wszystkim budżet gminy można kreować jako budżet aktywny, opierając się na dobrym rozeznaniu rynku i środowiska gospodarczego gminy oraz zaangażowaniu rady gminy, by taki budżet można uchwalić, jak również zaangażowaniu lokalnej społeczności, ażeby wsparła inicjatywy dotyczące zewnętrznych źródeł finansowania. Budżet pasywny to jest taki budżet, który nie sprzyja poszukiwaniu innych źródeł finansowania lub jest niewykonalny. Pewnym ograniczeniem jest ustawa o zamówieniach publicznych, która uniemożliwia wydatkowanie niektórych środków w ten sposób, w jaki byśmy sobie życzyli. Poza tym sądzę, że nastąpił chyba już czas zmienić prawo budżetowe na tyle, aby można było niektóre środki finansowe przekazywać jednostkom pomocniczym gminy.

Dzisiaj występuje jakby koncentracja budżetu gminy. Mówimy o decentralizacji środków finansowych z budżetu państwa, natomiast zapominamy o tym, że często duże gminy są tak zorganizowane, że jej jednostki pomocnicze nie mogą dysponować środkami finansowymi. W praktyce — na przykład w gminie Zielonki — istnieją pewne konstrukcje w postaci jak gdyby subbudżetów, które stanowią pewną decentralizację finansów gminy a środki budżetowe są przekazywane do zarządu lokalnej społeczności, czyli jednostce pomocniczej.

Kolejny problem to cele i założenia strategii gminy. 6 lat minęło i tak naprawdę, to można ocenić, że spośród 39 gmin w województwie krakowskim jedynie 6-7 gmin ma rozeznanie, w którym kierunku chciałyby się rozwijać. I wcale nie jestem pewny, czy proces opracowania planów strategicznych jest właściwy. Coraz częściej spotykamy się z faktami przemawiającymi za koniecznością wypracowania pewnych celów i założeń strategicznych rozwoju gmin. Wykorzystanie instrumentów zarządzania strategicznego jest zadaniem podstawowym. Myślę, że w tej kadencji samorządu wszyscy uświadomimy sobie, że tego typu prace musimy wykonać. Wiąże się z tym wniosek, aby w gminie nie opierać się jedynie na pracach doraźnych i tworzyć budżet jednoroczny. Musimy skoncentrować się na planach 4-5 letnich i budowaniu planów strategicznych 10-20 letnich. W tej dziedzinie można liczyć na pomoc PTE oraz Akademii Ekonomicznej. Ważnym elementem strategii jest wykorzystanie w polityce gospodarczej planu zagospodarowania przestrzennego. I tu jesteśmy jakby na rozdrożu. Ustawa o planowaniu przestrzennym nie obliguje wojewody do tego, aby kształtował politykę przestrzenną w województwie. Polityka przestrzenna pozostaje bowiem w gestii gminy. Natomiast trudno jest kreować strategię rozwoju gminy w jej przestrzeni w oderwaniu od tego, co jest w regionie czy w makroregionie. Brak tych założeń i możliwości uzgodnień tego typu relacji powoduje to, że czasami podejmowane decyzje są nietrafne.

Ostatni punkt, który chciałbym omówić, to dualizm władzy i cząstkowa reforma ustrojowa. Jesteśmy dzisiaj w takiej sytuacji, jako samorząd terytorialny, że pewne procesy stabilizacji ustrojowej mamy w części opanowane, jednakże z wyjątkiem finansów publicznych. Pieniądze publiczne będące w gestii samorządu to pieniądze w wysokości nie więcej jak 12% budżetu państwa. Było ich podobno 17% na początku w 1991 roku. Te pieniądze są lepiej kontrolowane i opinia publiczna wie o tym, że one są wydatkowane efektywniej. W związku z tym wydaje się, że spowolnienie reformy gospodarczej doprowadzi do tego, że budżet państwa załamie się, bo gminy przestaną wytrzymywać przerzucania kompetencji bez przekazywania odpowiednich środków finansowych.

W pierwszym referacie o liberalnej szkole krakowskiej bardzo mi się spodobało sformułowanie „rozdęcie centralistyczne”, które ogranicza przedsiębiorczość, zabija aktywność i rozpolitykowuje. Faktycznie jesteśmy w takiej sytuacji. Dzisiaj w gazecie „Wspólnota Samorządowa” jest artykuł Andrzejewskiego na temat scenariuszy reformowania kraju. Jeżeli byśmy wzięli pod uwagę zasadę subsydiarności oraz decentralizację jako metodę reformowania, to z tych analiz wynika, że najbardziej efektywnym podmiotem administracyjnym byłoby utworzenie powiatów oraz 12 regionów. Myślę, że to rozwiązanie ma znaczenie liberalne, że samorząd jest z definicji liberalny, zarówno samorząd terytorialny, jak również samorząd gospodarczy. I tyle gmina może stymulować procesy gospodarcze, ile pieniędzy pozostaje w gestii samorządu terytorialnego.