Partnerstwo Publiczno – Prywatne – wyzwanie dla samorządów

Debata w MISTiA

Ustawa wprowadzająca możliwość tworzenia partnerstw publiczno—prywatnych koń-czy okres dwuznaczności i niepewności w definiowaniu współpracy podmiotów publicznych i prywatnych. Jednocześnie wprowadza niestosowaną dotychczas, skomplikowaną procedurę oceny i wyboru realizatora oraz sposobu wykonania zadania publicznego. Publikujemy zapis debaty odbytej w MISTiA w marcu br., w trakcie której m.in. ocenia-no zakres możliwych zastosowań nowych rozwiązań w realizacji małopolskich inwestycji samorządowych.

Roman Ciepiela — Zastępca Przewodniczącego Sejmiku Województwa Małopolskiego, Z-ca Dyrektora MISTiA: W polskim prawodawstwie nie mieliśmy do czasu uchwalenia ustawy o PPP jasno określonych za-sad realizacji zadań publicznych z udziałem podmiotów prywatnych. Tego typu rozwiązania, popularne i stosowane w innych krajach UE, u nas wybierane były dość ostrożnie, a w praktyce samorządowej stosowane były sporadycznie. Nieliczne przykłady wspólnej realizacji z podmiotami prywatnymi oczyszczalni ścieków, czy sortowni odpadów komunalnych potwierdzają tylko regułę. Brak szczegółowych przepisów powodował, że gminy bardzo niechętnie podchodziły do planowania przedsięwzięć, które obarczone były ryzykiem braku legalizmu prawnego. Dzisiaj prawo po-zwala na tworzenie partnerstw, lecz obawiam się, że ten klimat ostrożności będzie jeszcze trwał dłuższy czas. Ponadto wydaje się, że rozwiązania przyjęte w ustawie o PPP preferują raczej duże inwestycje.

Marek Nawara — Przewodniczący Komisji Rozwoju Regionalnego Województwa Małopolskiego, Komisja Wspólna Rzędu i Samorządu Terytorialnego — zespół finansów publicznych: Dysponenci środków publicznych w gminach rzeczywiście ostrożnie podchodzili do wykonywania zadań publicznych realizowanych zgodnie z zasadą partnerstwa publiczno—prywatnego. Powodem tego były: z jednej strony brak stosownych regulacji prawnych i oczekiwanie na „specjalną” ustawę o PPP a z drugiej, ciągle zwiększające się utrudnienia dla podejmowania tego typu działań (PPP), wynikające z często nowelizowanej ustawy o zamówieniach publicznych. To, co zatem kiedyś było możliwe, stało się trudne, a w konsekwencji zniechęcało podmioty publiczne do korzystania z PPP. PPP zostało pomyślane jako rozwiązanie problemów i zaradzenie niepowodzeniom sektora publicznego, ale samo w sobie stwarza wiele kłopotów obu stronom. Istnieje bowiem bojaźń ze strony publicznych decydentów przed podejmowaniem przedsięwzięć PPP z powodów politycznych: pozbywania się bezpośredniej kontroli nad wykonywaniem zadań publicznych, za które i tak są odpowiedzialni. Ponadto możliwość zawłaszczenia tego, co publiczne przez interesy prywatne i odwrotnie: dominacji sektora publicznego i uzależnienie prywatnego partnera od publicznego finansowania nie ułatwiały podejmowania wspólnych przedsięwzięć. W przypadku podejmowania PPP cały system usług publicznych stawał się bardziej złożony i powodował wzrost kosztów transakcyjnych, związanych z kontrolą i nadzorem nad wykonywanymi umowami. Umowy o partnerstwie wymagają bowiem negocjacji i przetargów, a presja strony publicznej jest mocna, bowiem to ona jest odpowiedzialna za wykonywanie i dostępność usług publicznych dla obywateli. W konsekwencji zatem kiedy nie było usta-wy o PPP podejmowanie działań w oparciu o PPP było wyzwaniem dla władzy publicznej i mimo niewielu takich projektów działanie takie było dobrą szkołą dla obu stron, które, poruszając się w gąszczu prawnym, potrafiły się porozumieć a równocześnie nie narazić na podejrzenie o załatwienie sobie partykularne-go interesu. Podejmowane działania były różnej skali i wynikały z różnych okoliczności – często z braku możliwości podmiotów publicznych postawionych w trudnej sytuacji przez zdarzenie prawne czy losowe i związanych z tym brakiem możliwości finansowania zadań. Pamiętam dobrze, gdy jako szef gminy, korzy-stając z doświadczeń francuskich, zaproponowałem radzie, by użyczyć gminne wodociągi do zarządzania prywatnej firmie. Było to nie-zwykle trudne przedsięwzięcie, szczególnie ze względów prawnych. Ale było też niewątpliwie nowatorskie i na pewno lepsze niż dotychczasowa obsługa wykonywana przez likwidowaną państwową firmę wojewody krakowskiego. Pamiętam też, jak wiele było kłopotów z wykonywaniem tej umowy i zabezpieczeniem interesów gminy. W opinii mieszkańców i tak gmina była odpowiedzialna za wszystkie problemy związane z funkcjonowaniem wodociągów. Z czasem, po kilku latach, zaproponowałem radzie gminy utworzenie własnej, gminnej spółki komunalnej. Rozwiązanie to jest do dzisiaj najbardziej efektywne.

Maciej Ostrowski – Burmistrz Myślenic: Ustawa o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym jest ważnym krokiem na drodze do rozwoju współpracy sektorów publicznego i prywatnego. Wspólne działanie obu sfer, nieuregulowane do tej pory szczegółowymi przepisami prawa, stanowi szansę na wzrost jakości i efektywność zarządzania usługami świadczonym przez sektor publiczny. Współpraca obu podmiotów- publicznego i prywatnego, choć nie ma w Polsce mocno zakorzenionych historycznie uwarunkowań, ma pomyślne ro-kowania powodzenia i rozwoju wzajemnych stosunków W zmieniającej się w Polsce rzeczywistości – postępującej decentralizacji i tym samym regionalizacji ośrodka decyzyjnego – przedstawiciele sektora publicznego mają coraz więcej okazji do podejmowania działań wiążących Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Rozszerzenie możliwości świadczenia usług pożytku publicznego przez podmioty prywatne jest szansą na rozwój sektora prywatnego, przed którym otwiera się droga do realizacji zadań ustrojowo przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego. Taki układ i taki podział środka ciężkości, jaki proponuje ustawa o Hop jest zdrową „symbiozą” sektorów prywatnego i publicznego. Są oczywiście przesłanki, traktujące o możliwości wystąpienia patologii, jakie ustawa o PPP może wywołać we współpracy sektora publicznego i prywatnego, ale uważam, że intensyfikacja tych argumentów nie jest rozsądna, zwłaszcza, że rozwiązania przyjęte w Polsce od lat funkcjonują z powodzeniem w wielu krajach europejskich.

Roman Ciepiela: Ustawa o PPP nie objęła przedsięwzięć podjętych przed wejściem jej wżycie, tak więc tylko nowe partnerstwa będą mogły korzystać z dobrodziejstw ustawowych tj. zwolnień podatkowych i ewentualnych możliwości modyfikowania umów w przypadku zmiany warunków realizacji zadania. To niestety jest przykład karania tych samorządów, które nie czekając na przewlekające się prace legislacyjne podjęły ryzyko współpracy w realizacji zadania publicznego z udziałem podmiotów prywatnych. Myślę, że można to jeszcze poprawić przy okazji jednej z najbliższych nowelizacji. Według mnie najważniejsze jest to, że w ustawie o PPP określono stosunkowo elastycznie przedmiot ewentualnej umowy o partnerstwie. Nie są to wyłącznie zakupy, usługi lub dostawy, lecz kompleks działań: od zaplanowania poprzez wykonanie, zarządzanie procesem inwestycyjnym do eksploatacji. Takie podejście pozwala planować bardzo szeroko współpracę podmiotów publicznych i prywatnych od promocji i edukacji do działań z zakresu kultury i nauki. Partnerzy publiczni są jednak zobowiązani przestrzegać zasad: gospodarności, efektywności, legalizmu, celowości i rzetelności w ich realizacji. Daje to gwarancję obiektywnej oceny przedsięwzięcia, a w razie wątpliwości co do zasadności zastosowania właśnie takiej drogi realizacji danego zadania, przedstawić opinii publicznej jasnych przesłanek wyboru.

Marek Nawara: Dzisiaj jest ustawa o PPP. Można zatem zadać sobie pytanie czy ustawa ułatwi podejmowanie działań w oparciu o PPR czy też sektor publiczny nie będzie chciał rozwijać tego typu działalności. Ustawa z jednej strony porządkuje i reguluje cały proces konstrukcji umowy o PPR a z drugiej narzuca dość ostre rygory, które dla projektów o małej ska-li będą utrudniać podejmowanie partnerstw, gdyż koszty przygotowywania i obsługi tych projektów będą znaczne. Ustawa może jednak wzmocnić chęć podejmowania projektów PPP o dużej skali, co ułatwi podmiotom publicznym wykonywanie zadań publicznych szczególnie tych, dla których podmioty publiczne muszą pozyskać dodatkowe, znaczne środki finansowe. Ale i w tym przypadku jest duża niepewność, bowiem sektor publiczny powinien w lepszym niż dotychczas stopniu (patrz np. autostrady i umowy koncesyjne na ich eksploatację) zadbać o równowagę umów PPP co może zniechęcać podmioty prywatne do współpracy. Myślę, że ustawa nie spowoduje lawinowego przyrostu przedsięwzięć PPP. Tak więc, dla projektów w małej skali będą to za duże koszty, a dla większych przedsięwzięć może nie być dobrego rynku podmiotów prywatnych z uwagi na procedury i ograniczenia w definiowaniu i podejmowaniu ryzyka oraz wzajemnej odpowiedzialności partnerów. Nie-wątpliwie strona publiczna, w opinii i mentalności obywateli, zawsze będzie odpowiedzialna za wykonywanie zadań publicznych — przytoczony wcześniej przykład autostrad, czy problemy w służbie zdrowia potwierdzają tę tezę.

Maciej Ostrowski: W Europie łatwo odszukać wiele przykładów udanego partnerstwa. Szczególnie mocno widać jego skutki w inwestycjach infrastrukturalnych. I tak, na przykład w Holandii budowa nowej autostrady Leeuwarden — Drachten okazała się o 13% tańsza dzięki niższym kosztom eksploracji, zapewnionym przez partnera prywatnego. Wcześniejsze realia Polski, choć nie sprzyjały zawieraniu partnerstwa, noszą przykłady współpracy określanej obecnie mianem PPP. Już w 1992 roku władze Gdańska i francuska firma Saur (SNG) podjęły współpracę z zakresu działalności wodno-kanalizacyjnej. Zawarte partnerstwo publiczno-prywatne ściśle określało funkcjonowanie obu sektorów w ramach realizacji zadania. Władze zobowiązały się do inwestowania, natomiast partner prywatny do koordynacji całości działań. Przy-jęcie takich rozwiązań sprawiło, że mieszkańcy Gdańska mają za sobą większość problemów wodno-kanalizacyjnych. Obydwa przykłady pokazują ważny element, określający prawdziwą tożsamość PPP. Value for money – opłacalność – „wartość dodatnia” to sposób na rzetelne odróżnienie partnerstwa od „kumoterstwa”. Formuła PPP powinna być wykorzystana w celu realizacji przedsięwzięcia tylko wówczas, gdy przynosi ona określone korzyści w porównaniu z realizacją zadania metodą tradycyjną.

Roman Ciepiela: Przed ewentualnym zawarciem umowy w ramach PPP musi być wdrożona wieloetapowa procedura obligująca pod-miot publiczny m.in. do dokładnej weryfikacji partnera prywatnego. Oprócz oceny wielu rodzajów ryzyk obowiązkowe jest postępowanie zgodne z ustawą o zamówieniach publicznych. Należy również dokonać analizy dowodzącej, że formuła PPP będzie korzystniejsza niż inne formy realizacji zadania publicznego. Prawdopodobnie chętni do zawiązania partnerstwa będą potrzebowali fachowego doradztwa i wsparcia ekspertów, a tego typu usługi są dosyć drogie. Są to dosyć istotne ograniczenia w powszechnym stosowaniu tej metody wykonywania zadań publicznych. Należy jednak mieć nadzieję, że samorządy terytorialne będą chętniej niż dotychczas korzystać z PPP gdyż pomimo wymienionych trudności, ten sposób realizacji inwestycji może podnieść jakość i efektywność usług publicznych oraz – co jest szalenie ważne – pozwoli na zwiększenie tzw. wkładu własnego niezbędnego do zgromadzenia w projektach z udziałem środków unijnych.

Marek Nawara: I tutaj mamy w miarę dobrą sytuację. Niektóre aplikacje do funduszy strukturalnych w perspektywie finansowej 2007 2013 będą mogły uwzględniać realizacji przedsięwzięć publicznych przy udziale środków prywatnych. Dyskusja nad sposobem wykorzystania funduszy europejskich obecni trwa. Gdyby projekty rozstrzygnięć weszły w życie, to dla sfery publicznej otwierają się nowe możliwości aplikacji do funduszy UE z uwzględnieniem PPP. Mamy zatem sytuację w której możemy skorzystać ze środków prywatnych, a dodatkowo zwiększyć nasze możliwości aplikacyjne poprzez powiększenie wolumenu środków po stronie wkładu własnego. Ciekawe będzie zatem, czy te zachęty prze ważą nad kosztownymi procedurami konstrukcji projektów PPR wynikającymi z ustawy ora dyskutowanymi obecnie projektami rozporządzeń Ministra Gospodarki. Obecna sytuacja sektora publicznego w momencie wejścia w życie ustawy o PPR ustalenia procedur aplikacji do funduszy europejskich w latach 2007 2013 oraz zapowiadana, nowa ustawa o finansach publicznych (konsolidująca finanse publiczne) będzie niewątpliwie wyzwaniem dl decydentów sektora publicznego. Pytanie, czy sektor publiczny wykorzysta te możliwości.

Maciej Ostrowski: Partnerstwo Publiczno-Prywatne jest bezdyskusyjną szansą rozwoju lokalnej społeczności. I to nie tylko poprzez rozwój infrastruktury, czy wzrost jakości życia mieszkańców, ale także partycypacje sektora prywatnego w działania publiczne. Jeśli określać PPP jako opłacalną wartość dodatnią, to należy przyjąć, że jakość nie będzie już tylko zmartwieniem samorządu terytorialnego, ale także prywatnego partnera, który na rynku konkurencji będzie dążył do jakościowej maksymalizacji swoich usług. W szansie tej nie należy upatrywać jednak szybkiej i dynamicznej zamiany we wzajemnych kontaktach publiczno prywatnych. W wielu bowiem przypadkach okaże się, że wspólne istnienie w ramach jednego zadania znacznie przewyższy możliwości nie tylko podmiotu prywatnego, ale także, a może przede wszystkim, publicznego. Istnieje ryzyko rozbieżności celów — z jednej strony maksymalizacja zysku, z drugiej dbałości o ja-kość usług publicznych. Przewrotnie, to ryzyko jest gwarancją optymalizacji działań, czyli konsensusu PPP.

Roman Ciepiela: Partnerstwo Publiczno—Prywatne jak wynika z naszej rozmowy jest ciekawym rozwiązaniem inwestycyjnym, daje m.in. możliwość pozyskania dodatkowych funduszy inwestycyjnych. Zmusza partnerów ewentualnego porozumienia do precyzyjnego określenia nie tylko warunków realizacji inwestycji i późniejszej eksploatacji obiektu, lecz również do przewidzenia wszelkich ryzyk wiążących się z podejmowanym przedsięwzięciem. Realizacja zadania w formule PPP wymaga więc pełnego profesjonalizmu i maksymalnej otwartości w informowaniu społeczeństwa o warunkach realizacji inwestycji. Szczególnie ten ostatni warunek jest istotny biorąc pod uwagę utrwalone stereotypy nt. współdziałania na pograniczu podmiotu prywatnego i publicznego. Powszechne stosowanie zasad Partnerstwa Publiczno—Prywatnego nie będzie raczej możliwe, lecz niewątpliwie znajdzie zastosowanie wszędzie tam, gdzie da się przewidzieć generowanie przychodów z bieżącej działalności, a koszty samej inwestycji są na tyle wysokie, że podmiot publiczny musi przewidywać rozłożenie sfinansowania na wiele lat. Dziękuję za rozmowę.

MISTiA Na Szlaku. Nr 1(9) 2006