Marek Nawara
Pierwszego stycznia ubiegłego roku zaistniały powiaty i województwa samorządowe. Ponieważ są one tworzone od podstaw, źródłem pozyskania dla nich mienia jest własność Skarbu Państwa. Znajduje się ona w dyspozycji wojewodów, jako terenowych przedstawicieli administracji rządowej oraz ministra Skarbu Państwa. Organy te są odpowiedzialne za przekazanie samorządom praw własności.
Województwo nie może stać się właścicielem majątku nie będącego własnością Skarbu Państwa, a użytkowanego przez podległe mu jednostki. Są przypadki usytuowania wojewódzkich jednostek organizacyjnych na nieruchomościach będących własnością na przykład gminy, uczelni, ZNP, osób fizycznych.
Powstaje pytanie – ile oraz jakie składniki majątku państwowego powinny podlegać uwłaszczeniu?
Aby zapewnić samorządom posiadanie własności adekwatnej do zakresu przejętych obowiązków, ustawodawca zadecydował, że własnością powstałych samorządów staje się z mocy prawa od 1 stycznia 1999 roku mienie będące we władaniu przejmowanych przez nie państwowych jednostek organizacyjnych. O tym, które jednostki stają się wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi, rozstrzygają przepisy prawa (szczegółowe wykazy są zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów).
Mimo to nabycie własności musi być potwierdzone za każdym razem decyzją administracyjną, dotyczącą każdego składnika przejmowanego majątku. Najważniejsza rola w tym procesie przypadła wojewodom. Ponieważ wszelkie przekształcenia dotyczące spraw majątkowych muszą być sformalizowane, ustawodawca określił – w drodze rozporządzenia – tryb przekazywania mienia powiatom. Nie zostało wydane podobne rozporządzenie w sprawie trybu przekazywania mienia województwom. Zmusza to w praktyce samorządy województw do stosowania wytycznych Ministerstwa Skarbu Państwa, kierowanych na zasadzie „prawa powielaczowego” do wojewodów, które zalecają stosowanie analogicznego trybu przejmowania mienia jak w przypadku powiatów.
Ustawodawca nie sprecyzował dokładnie, jakie mienie staje się automatycznie własnością województwa. Posłużył się on sformułowaniem: „…mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 przez jednostki samorządu terytorialnego…”. Ponieważ termin „władanie” nie jest terminem prawnym, Ministerstwo Skarbu Państwa zaleciło stosować dokonaną przez siebie wykładnię opartą na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wynika z niej, że województwo nie nabywa z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa, co, do którego przejmowana jednostka nie ma tytułu prawnego, mimo że je faktycznie użytkuje.
Wojewoda ma jednak możliwość wydania decyzji przekazującej województwu mienie Skarbu Państwa także w przypadku, w którym nie są spełnione przesłanki władania.
Województwo małopolskie przejęło do prowadzenia 102 jednostki organizacyjne wraz z ich filiami i oddziałami. Protokołami zdawczo-odbiorczymi zostało przejęte mienie 40 proc. jednostek organizacyjnych. Wojewoda potwierdził nabycie tego mienia dla 16 proc. jednostek.
Brak decyzji stwierdzających nabycie mienia utrudnia województwu efektywne gospodarowanie majątkiem, w tym również restrukturyzację podległych jednostek, tworzenie nowych, wnoszenie aportów do spółek tworzonych z udziałem województwa.
Co więcej, przez wojewodów nie został dopełniony obowiązek podziału jednostek organizacyjnych, których obszar działania przekracza obszar więcej niż jednego nowego województwa. Dla przykładu – była Wojewódzka Kolumna Transportu Sanitarnego w Tarnowie posiada swój oddział w Dębicy, na terenie województwa podkarpackiego.
Nierzadko też w przypadku przejmowanych jednostek istnieją nieuregulowane stany prawne, choćby nieaktualne wpisy w księgach wieczystych, co do osoby właściciela lub władającego. Dlatego konieczne jest wyasygnowanie niezbędnych środków na czynności związane z regulacją tych stanów.
SAMODZIELNE PUBLICZNE ZAKŁADY OPIEKI ZDROWOTNEJ
Wejście w życie reformy administracji publicznej zbiegło się z nie zakończonym procesem przekształcania zakładów opieki zdrowotnej z jednostek budżetowych w jednostki samodzielne finansowo, posiadające osobowość prawną. Wojewodowie w swych zarządzeniach przekształcających ZOZ-y rozstrzygali, czy użytkowane przez nie ruchomości zostaną im przekazane na własność, a nieruchomości – oddane w użytkowanie wieczyste. Te rozstrzygnięcia najczęściej nie zostały zrealizowane do 31 grudnia 1998 roku. W efekcie samorządy przejmują szpitale z nieuregulowaną sytuacją własnościową. Zaś brak formalnej podstawy dysponowania środkami trwałymi uniemożliwia im dokonywanie odpisów amortyzacyjnych, co powoduje z kolei zniekształcenie kosztów świadczonych usług medycznych.
Województwo małopolskie przejęło do prowadzenia 29 SP ZOZ-ów, w tym osiem jednostek podległych uprzednio ministrowi transportu i gospodarki morskiej. Jednostki kolejowej służby zdrowia przeszły pod kompetencje województwa wraz z zadłużeniem w wysokości 5664 tys. zł. Kwestią sporną jest problem pokrycia ich zobowiązań i narastających od nich odsetek.
Na przykład zadłużenie Kolejowego Szpitala Chorób Płuc i Gruźlicy w Makowie Podhalańskim wynosiło na 31 grudnia 1998 roku 430 400 zł, obecnie sięga 932 700 zł. Rozwiązanie tego problemu wymaga restrukturyzacji jednostki. Powstaje pytanie, czy koszty restrukturyzacji PKP mają być również przerzucone na budżety województw?
INSTYTUCJE KULTURY
Przeszkodą formalną w przejmowaniu mienia jest trwający do dziś proces uwłaszczania państwowych osób prawnych poprzez stwierdzenie nabycia przez nie z dniem 5 grudnia 1990 roku użytkowania wieczystego nieruchomości. Mimo że w prawa organu założycielskiego w miejsce wojewody wchodzi województwo, to wojewoda pozostaje organem właściwym do uwłaszczenia. Dotyczy to instytucji kultury – w naszym przypadku województwo przejęło 16 instytucji kultury oraz jedną instytucję filmową obejmującą swym zasięgiem trzy województwa. Wskazana jest zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie.
AGENCJA MIENIA WOJSKOWEGO
W przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną zawarty został zapis umożliwiający Agencji Mienia Wojskowego przekazywanie nieruchomości samorządom na cele związane z wykonywaniem zadań w zakresu administracji publicznej. Przekazanie miało nastąpić w drodze umowy, do 31 grudnia 1999 roku. Różnice stanowisk, co do interpretacji tego przepisu powodują, że AMW nie jest skłonna przekazywać nieodpłatnie nieruchomości Skarbu Państwa, będących w jej dyspozycji. Co więcej, stoi na stanowisku, że jej zadaniem jest maksymalizacja zysku resortu obrony. Czy ma się to odbywać również kosztem samorządów?
Konieczne jest, zatem ustawowe zwiększenie możliwości samorządów w zakresie pozyskiwania mienia z zasobów Agencji. Zwłaszcza, że posiada ona atrakcyjne nieruchomości, nierzadko zlokalizowane w centrach miast, które nie są efektywnie wykorzystywane. Tymczasem zgodnie ze standardami obowiązującymi w krajach wysoko rozwiniętych, nieruchomości wykorzystywane na cele militarne sytuowane są poza ścisłymi centrami. Czy nie należałoby dążyć do podobnych standardów, przekazując województwu niektóre tereny wojskowe, na przykład kompleks przy ul. Rakowickiej w Krakowie, który mógłby stanowić siedzibę Urzędu Marszałkowskiego?
Innym przykładem są nieruchomości sąsiadujące z terenem, na którym zlokalizowane jest Muzeum Lotnictwa Polskiego w Krakowie. Adaptacja nieruchomości znacznie polepszyłaby warunki działania muzeum, umożliwiając powstanie jedynego w Polsce Lotniczego Parku Kulturowego. Mimo to prezes AMW odmówił nieodpłatnego przekazania, proponując zamianę tej nieruchomości na inną lub nabycie jej na zasadach komercyjnych.
STRATEGIA ROZWOJU
Województwo może występować do ministra Skarbu Państwa o przekazywanie mienia służącego realizacji zadań przekraczających zakres użyteczności publicznej. Taki wniosek musi jednak zawierać udokumentowanie, iż mienie to będzie służyło realizacji strategii rozwoju. Dlatego też takie wnioski będą mogły być składane dopiero po uchwaleniu przez województwo strategii rozwoju.
SIEDZIBY URZĘDÓW MARSZAŁKOWSKICH
Województwo – jako spadkobierca wojewódzkich sejmików samorządowych – stało się właścicielem mienia, które stanowiło wyposażenie ich biur zlokalizowanych w obiektach byłych urzędów wojewódzkich. Nabycie tego mienia również wymaga potwierdzenia decyzją wojewody. Zachodzi, zatem sprzeczność interesów, a wojewoda jest niejako sędzią we własnej sprawie. W efekcie do dziś ustawowa własność województwa nie została prawnie usankcjonowana. Problem ten rozciąga się również na kwestię mienia i pomieszczeń, które były wykorzystywane przez pracowników urzędów wojewódzkich przejętych przez województwo wraz z zadaniami.
WOJEWÓDZKI URZĄD PRACY
Z dniem 1 stycznia 2000 roku Wojewódzki Urząd Pracy staje się jednostką organizacyjną województwa małopolskiego. Część pracowników WUP przechodzi (wraz z zadaniami) do Urzędu Wojewódzkiego. Wiąże się to z koniecznością dokonania podziału jednostki (mienia oraz pracowników). Pełnomocnikiem owych przekształceń został… wojewoda. Z informacji uzyskanych na spotkaniu roboczym w Wojewódzkim Urzędzie Pracy dopiero w styczniu 2000 roku zostanie powołana komisja, w skład, której będą wchodzić przedstawiciele wojewody, urzędu marszałkowskiego i starostw powiatowych. Spodziewać się można, zatem kolejnych kwestii spornych.
PRZEJMOWANIE PRAW Z AKCJI SKARBU PAŃSTWA W AGENCJACH ROZWOJU REGIONALNEGO
Około pół roku trwały w Ministerstwie Skarbu dywagacje i konsultacje, co oznacza „przekazanie praw z akcji” – bowiem w prawie pojęcie to dotychczas nie występowało. Ostatecznie uzgodniono, że „przekazanie praw z akcji” następuje w drodze decyzji administracyjnej. W oparciu o tę decyzję skonstruowano pełnomocnictwo notarialne, w którym owo przekazanie znacznie ograniczono.
Tymczasem w decyzji administracyjnej takich ograniczeń nie ma. Nie ma, więc czego skarżyć, a pełnomocnictwa skarżyć nie można. Jest to rozwiązanie, co najmniej budzące wątpliwości.
________________________________________________________
Materiał został zaprezentowany na wyjazdowym posiedzeniu sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w Krakowie.
Autor jest marszałkiem województwa małopolskiego, a od grudnia ubiegłego roku przewodniczącym Konwentu Marszałków województw RP .
„Wspólnota” – 8 stycznia 2000r.